物资保供供(物资保供方案措施)

张震 上海市人大财经委立法监督处处长

上海防疫攻坚战已坚持了一个多月，广大市民足不出户配合抗疫。政府调集不少物资配发给市民，同时还收到了全国各地捐赠的很多物资。众志成城，我们一定会战胜疫情。但是，在艰苦的抗疫过程中也有一些不和谐的声音，如个别街道被曝免费发放的保供物资有质量问题，造成了恶劣影响。那么，政府在做好免费的物资配给时，应当注意哪些问题呢？

一、政府采购

防疫期间政府开展物资配给，其前提是要采购物资。政府采购保供物资动用的是财政资金，就要受到《政府采购法》《政府采购法实施条例》《上海市政府采购实施办法》（沪府令65号）等法律法规和规章的制约。各级政府在开展保供物资的采购时，需注意以下要点：

（一）应公开采购

政府采购法第3条规定，政府采购应当遵循公开透明原则、公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则。第11条规定，政府采购的信息应当在政府采购监督管理部门指定的媒体上及时向社会公开发布，但涉及商业秘密的除外。即便是抗疫期间，情况特殊，但对公开透明这个原则不能放弃。此外，还要做好采购计划的报备。根据《上海市政府采购实施办法》第13条的规定，采购人应当严格按照政府采购实施计划开展采购活动。由于抗疫的特殊需要，需要对原有的采购计划进行变更的，根据《实施办法》第13条第2款的规定，重新报财政部门备案并简要说明理由。

（二）遴选好供应商

首先，政府采购要坚持公平竞争的原则，参与供应商应为多个，以竞争形式进行，绝对不能搞定向采购，否则就保证不了公正。其次，参与的供应商要具备资质，职能部门应当源头把关，确保及时有效把具有保供资质的主体纳入供应商名录。第三，采购人要尽到对供应商应有的审核义务。某案例暴露出的细节，系由不具备资格的人员盗用某供应商的印章参与竞标，事实上通过必要的审核是可以查清楚类似细节的。

（三）应注意回避

《政府采购法实施条例》第9条规定，在政府采购活动中，采购人员及相关人员与供应商有下列利害关系之一的，应当回避：（一）参加采购活动前3年内与供应商存在劳动关系；（二）参加采购活动前3年内担任供应商的董事、监事；（三）参加采购活动前3年内是供应商的控股股东或者实际控制人；（四）与供应商的法定代表人或者负责人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲或者近姻亲关系；（五）与供应商有其他可能影响政府采购活动公平、公正进行的关系。这里要特别注意的是第（五）项，虽不具有前述四项的情形，但如果采购人员和供应商之间是朋友相交过密，则需慎之又慎，采购人员要主动回避。

（四）要依法、民主地确定采购物资的品类

确定采购需求，换言之就是买什么保供物资，不能单纯地理解为由采购人（某级政府）自行决定，按照《政府采购法实施条例》的相关规定，这种事关民生的采购事项应听取社会公众意见，真正了解居民需要什么，不能想当然地理解我都是为你好，只要我买什么你就收什么，更不能狭隘地理解现在物资紧缺，能买到就万事大吉，不要管我买什么。举个案列，某街道为居民配送物资，有徽州刀板香腊肉，因为此物是腌制，而且肥肉居多，并不符合上海市民的生活习惯，遭到了大量吐槽。这就是典型的供需不匹配的案列。可能采购人也很委屈，但确实是发生了方法错误。那应该怎么做呢？《政府采购法实施条例》第15条第2款规定，采购需求应当符合法律法规以及政府采购政策规定的技术、服务、安全等要求。政府向社会公众提供的公共服务项目，应当就确定采购需求征求社会公众的意见。除因技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求外，采购需求应当完整、明确。必要时，应当就确定采购需求征求相关供应商、专家的意见。《实施条例》规定得很清楚，类似项目政府采购法应当征求社会公众意见，现在每个区、镇、街道都有公众号，都有各种微信群，可以利用现代化手段以电子调查问卷形式收集居民实际需求。切不可因为急，就忽视了必要的程序，这是法定义务，更是社会主义民主。相信只要遵循了这样的民主程序，再加上信息公开，市民对相关方面的作为是会非常认可、理解和支持的。

（五）严格审核采购物资的质量

政府采购到物资后，还应当加强对采购物资质量的审查。采购的物资应当符合产品质量法以及企业声明的质量标准。类似于某街道发放某涉嫌侵犯著名商标的食用油，很难说是尽到了物资质量审核义务。

（六）加强采购主体的统筹

目前，保供物资的采购，以街道、乡、镇为主体，分头开展。这种模式有利有弊。利的一面，是各个地方可以因地制宜，根据本地区实际和居民的实际需要进行配给；弊的一面，各个地方各显神通，经济实力强、资源好的，配给能力就强，反之就很弱。一个超大型都市，一街之隔就可能贫富不均，引起不必要的舆情。在抗疫的特殊时期，更要树立打统仗、一盘棋的思维。基层任务很重，在物资采购上区级乃至市级，应当肩负起应有的使命。加强物资政府采购的统筹，也是城市精细化管理的题中应有之义。

二、接受捐赠

在抗疫期间，上海还接受了全国各地的物资捐赠。政府接受的捐赠从来源看，有省级，也有市县、甚至是更基层一级。这些物质捐赠也是受到慈善法规制的。

慈善法第3条明确，本法所称慈善活动，是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：……(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害。从这个定义看，即便是政府对政府的捐赠，也属于公益性活动，也要遵守慈善法的规定。有以下需要注意的事宜：

（一）做好捐赠物资的交接

慈善法没有直接规定政府接受捐赠的形式要件和程序，但可以参照该法第38条的规定，慈善组织接受捐赠，应当向捐赠人开具由财政部门统一监（印）制的捐赠票据。捐赠票据应当载明捐赠人、捐赠财产的种类及数量、慈善组织名称和经办人姓名、票据日期等。捐赠人匿名或者放弃接受捐赠票据的，慈善组织应当做好相关记录。参照上面的规定，接受市外捐赠物资，各级政府应当向捐赠方开具收据或证明，载明捐赠人、捐赠财产的种类和数量，接受方名称和经办人姓名，接受日期等。接受物资时，还应清点物资，并做好交接表，双方在物资清单上签字。以防出现，某地称接受的物资有毁损，而捐赠方却称捐赠物资完好转交的尴尬情形。

（二）物资的妥善保管

市外捐赠物资，捐赠对象多是本市相关各级政府，但末端目标是广大市民。从物品的终极使用角度，各级政府实际为捐赠物资的保管人，而不是使用人。因此，各级政府应当采取有效措施，做好物资的妥善保管，这种义务是行政法性质的，而不是民事性质的。义务未尽全，需承担行政责任。

此外，各级政府还应当做好捐赠物资的及时分发。

三、保供物资的发放

抗疫期间，保供物资的发放事关基本民生福祉，事关居民对抗疫工作的支持，因此物资发放在有效、及时的前提下，还应注意以下几点：

（一）特定对象优先

首先是老年群体，上海城市人口老年化程度比较高，而老年人相对于年轻人在使用现代信息手段上有明显劣势，依靠自身解决物资保障的困难最多。其次，是残疾人和重病人员。再次，还有流浪人员、特殊的群租人员（有的群租人员多人挤住在单套房屋里，缺少炉灶，饮食困难）等其他特殊困难群体。这些特定对象，应当作为物资保障的最优先级别，予以特别关注，应与一般配送活动区分开来。确定、筛选这些特定对象，需要各级政府及相关部门利用信息化手段等摸排清楚，充分掌握工作信息。

（二）救急原则

政府物资的供给只是紧急保供，不可能也不必要完全替代市场的力量，否则我们就回到过去配给制的生活。政府的物资保障，应当是保基本、保生存。因此，政府保供的物资，从种类到发放，都应当依救急原则，把居民最最紧缺、生活最需要的供给基本保障下来。

（三）可持续原则

随着管控时间的逐渐延长，政府的保供物资发放，还应当具有可持续性。应结合城市数字化转型工作，利用治理数据，摸清楚人员底数和物资消耗情况，有规律地间隔发放。这样也有利于居民保持合理预期，缓解物资匮乏的焦虑。

（四）公平原则

因为某些舆情事件，有些地方加大了对特定地区的物资供给，但实际上也造成了一种不公平，甚至使一些人员错误地理解为会哭的孩子有奶吃，形成了新的社会不稳定因素。因此，政府的保供物资供给应当确定平衡原则，尽力减小区域差异，更不能因为个别舆情而厚此薄彼。

（五）高效原则

保供物资无论是街道还是小区，从总量上看都是巨大的。因此，物资的发放一定要讲究效率，不能脚踩西瓜皮，滑到哪里是哪里。政府发放保供物资，需制定好方案，抽调专门、有力人员，配备好相应的交通工具，建立起市、区、街道（乡镇）、小区的分层配送机制。

（六）清点登记

各级物资的发放都要有序做好物资清点和发放登记工作，这既是公开透明充分取得社会信任的需要，也是疫情结束后接受相关审计核查的需要。

四、监督

对政府保供物资的采购和发放等，还应当依法加强监督。

（一）监察部门

根据监察法第11条的规定，监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。这里，监察机关可能主要对采购和发放环节有关公职人员贪污受贿、滥用职权和玩忽职守等情况进行重点监督。贪污受贿大家都比较清楚了。所谓滥用职权，就是公职人员故意逾越职权，不按或违反法律决定、处理其无权决定、处理的事项，或者违反规定处理公务，导致重大财产损失等行为。比如，在政府采购中故意选择没有资质的供应商，致使不合格保供物资提供给居民。玩忽职守，是指严重不负责任，不履行职责或者不正确履行职责的行为。比如对供应商应当审查其资质，却怠于审查，或者敷衍审查；或者对捐赠的物资没有履行好保管或者发放义务，造成物资腐烂销毁，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。

（二）财政部门

根据政府采购法的规定，财政部门是政府采购的主管部门，各级财政部门应当根据法律法规的规定，严格审查政府采购实施计划是否按照规定变更、有没有进行招标采购、采购有无经过评审、采购结果是否公开等。

（三）审计部门

根据审计法，审计部门可以对政府保供物资的采购、分发等全流程进行审计监督。根据审计法第34条的规定，审计机关有权要求被审计单位提供财务、会计资料以及有关的业务、管理等资料，包括政府采购环节各流程材料、接受捐赠物资、发放物资的各种材料等。被审计单位不得拒绝、拖延、谎报。对被审计单位被查出的违法行为，审计机关、人民政府或者有关主管机关、单位在法定职权范围内，可以依法给予处罚。