土地流转信托（宅基地使用权信托制度构建）

土地转让信托(宅基地使用权信托制度的构建)

尽管宅基地使用权制度改革取得了一定的成效，但当前宅基地使用权的流转仍然困难重重。为了深化农村宅基地使用权改革，引入宅基地使用权信托制度或许是一条可行的途径。宅基地使用权信托制度可以突破宅基地转让主体的限制，向农村集体经济组织以外的主体转让，提高宅基地使用权的利用价值，促进宅基地的集约经营。宅基地信托制度的框架可以设计为:明确委托人的主体，细化和完善受托人的治理结构，坚持受益人的“自利性”，在宅基地信托的物权变动中以形式转让代替真实转让，依法登记宅基地信托。

关键词:宅基地流转；阶级所有制；权力分立；信任；宅基地使用权

首先，提出的问题

信托制度起源于英国，是衡平法院为解决英国民主法治进程中普通法的缺陷和僵化而发展起来的法律制度。随着财产信托制度的逐步完善，许多国家开始将土地与信托挂钩，并在土地产权转让等诸多领域广泛运用信托制度。信托制度引入中国较晚，典型的是土地承包经营权信托流转模式。建立土地承包经营权信托模式的目的比较单一，主要是减少抛荒土地，提高土地的集约化和规模化，是实现农业现代化的有效途径。目前，我国的土地信托制度还没有形成完整的法律体系。查找中国可能涉及土地信托的立法，如信托法、农村土地承包法、土地管理法、城乡规划法等。，没有规定土地信托的基本原则和操作流程。与土地承包经营权的信托转让模式相比，土地使用权的信托转让还没有进入实践领域。2019年修订的《土地管理法》倡导盘活农村土地闲置资源，但对土地使用权的出让方式没有做出明确要求，为土地使用权信托制度预留了发展空间空。长期以来，农村宅基地使用权流转模式存在诸多问题，如宅基地闲置问题严重，农村宅基地大量隐形交易，“小产权房”空心村现象普遍，严重制约了社会主义新农村建设步伐。2020年中央一号文件明确提出释放宅基地使用权的财产属性，提高农村宅基地利用率，最大限度发挥农村闲置宅基地的利用价值。2020年中央一号文件在重视宅基地使用权财产属性的基础上，还强调要保持宅基地所有者稳定，坚持宅基地成员资格权利。因此，促进宅基地使用权流转，实现农民财产权，促进农村发展，必须结合中国实际，突出宅基地使用权的法律属性和特征。

第二，宅基地使用权信托制度的优越性

随着工业化、城镇化的推进，农村劳动力不断向城镇转移，导致农村宅基地闲置问题严重，农村宅基地“空暖化”现象普遍存在。中国社会科学院农村发展研究所发布的《中国农村发展报告(2017)》(以下简称《报告》)显示，新世纪第一个十年，农村人口减少了1.33亿人，但农村居民点用地反而增加了3045万亩。每年将新增农村闲置住房5.94亿平方米，相当于约4000亿元的市场价值。另一方面，农村宅基地利用粗放式管理和开发长期存在，“一户多宅”问题严重。如《报告》所示，农村人口大幅减少，但农村居民用地不减反增。农村宅基地作为农村居民点用地的重要组成部分，与农村人口的变化没有正相关关系。农村宅基地问题应该疏而不堵。振兴农村宅基地流转市场，有效解决农村宅基地问题，迫切需要建立一套有效的宅基地流转方案。目前，宅基地流转模式存在诸多法律和实践困境。有必要探索新的流转模式，以丰富和完善宅基地使用权的流转模式。

(一)现有宅基地流转模式的局限性

我国现行的法律和政策仍然严格限制宅基地的流转，但在实践中，宅基地的隐形流转仍然广泛存在。目前，宅基地使用权的流转模式主要有农民自发流转和政府主导置换两种。政府主导的宅基地使用权流转对社会主义市场经济体制下的宅基地使用权流转没有太大的借鉴意义。因此，本文重点分析宅基地使用权的自发流转，主要包括租赁、买卖、入股和抵押四种模式(表1)。

由此看来，上述传统的宅基地流转方式都在一定程度上存在流转困难，不能完全解决宅基地使用权在全国不同地区的流转需求。为了解决当前宅基地使用权流转的困境，结合宅基地“三权分置”的政策导向，可以考虑引入宅基地使用权信托制度(以下简称“宅基地信托”)的可行性，具体分析宅基地信托流转模式相对于其他流转模式的优越性。

(二)宅基地信托制度的合理性和可预期性

“宅基地信托”是指众多农民将其宅基地使用权委托给一家专业信托公司，由专业信托公司统一管理的制度。与土地承包经营权信托试点相比，宅基地信托制度的构建更具前瞻性和合理性，原因如下:

1.宅基地流转管理的财产价值凸显。

农民宅基地只有通过交换投入市场才能获得价值，这就需要一个相对完善的交易市场来促进宅基地使用权的价值转化。2019年6月28日，《国务院关于促进农村产业振兴的指导意见》(国发〔2019〕12号)指出，鼓励发展农民合作社和家庭农场，实施乡村旅游和休闲农业优秀项目，建设休闲观光园、村民小屋、养生保健基地和森林家园。当前，乡村振兴已经提上日程，家庭农场、乡村旅游、农村经济、农家乐、客栈民宿等产业的发展迫切需要一个规范的宅基地流转市场作为后盾。以天津市蓟县小川方峪村为例，小川方峪村整合村宅基地资源，将传统的分散经营转变为规模化经营。村民宅基地入股，成立旅游公司由其集中规划，统一管理。改革实施以来，村民增收效果明显，人均纯收入从8400元上升到3万元，集体收入超过60万元。因此，宅基地的集约化经营更能满足当前乡村旅游的市场需求，在农村产业结构调整和农村现代化发展中发挥不可替代的作用。而宅基地价格入股的方式，高收益与高风险并存，因为股份制的经营风险太高，而农民的收益来自股权，收益不稳定。另一方面，成立信托公司可以在保留农村宅基地集约经营优势的基础上，规避股份制经营风险，从而稳步增加农民收入。在信托模式下，农民受益于信托收益，不同于股权的高风险特性，信托收益更加稳定。因此，宅基地信托制度可以在保护农民权益的基础上，更好地整合土地要素、技术要素和管理经验，迎合当前政策发展的需要，促进农村宅基地依法流转，规范流转。宅基地流转市场的规范有利于招商引资，吸引更多企业开发农村宅基地资源，促进农村产业结构调整优化升级，实现村企共赢。

2.宅基地流转规模可期。

与现行的宅基地租赁等债权转让方式相比，宅基地信托转让不仅可以充分发挥房屋本身的价值，更重要的是可以兼顾宅基地使用权的价值。宅基地的财产价值取决于能否转让和转让的频率。以福建沙县土地承包经营权信托模式为例，2011年至2015年，沙县流转土地近13万亩，占沙县全部耕地的65%，是全国土地流转率的3倍多。沙县土地经营权信托的实践和推广证明，土地信托能有效提高土地流转率，抑制农地抛荒。土地流转率的提高有利于农地资源的合理配置，提高土地利用价值，增加农民收入。在宅基地“三权分置”下，宅基地退出成为激活宅基地财产属性的方式之一，而集中退出和收回宅基地与土地承包经营权非常接近，需要相应的信托平台集中流转。以安徽省金寨县为例。2019年，金寨县新腾退复垦宅基地1.2万亩，累计4万余户，复垦4.7万亩。如果金寨县能够引入第三方信托平台，为农民提供宅基地管理服务，这将大大提高宅基地退出的效率和相应的宅基地增值。信托平台的服务包括宅基地管理、宅基地流转、宅基地收益管理等宅基地流转各个环节的全方位、多层次的管理服务。第三方信托平台通过规范交易合同，明确信托双方权利义务，综合治理复杂混乱的宅基地流转市场。有效解决了宅基地权利流转过程中的一系列问题，提高了宅基地流转率，进而促进农村宅基地闲置资源转化为不动产收益，提高了宅基地的利用价值。

3.扩大宅基地转让的受让人范围。

在传统的宅基地流转模式下，宅基地流转的主体被严格限定在集体经济组织内部。1999年国务院办公厅《关于加强土地流转管理严禁炒地的通知》第二项规定，禁止农村宅基地向城市流转。《土地管理法》(2004年修订)第63条也限制了农村宅基地使用权的转让、出让或出租用于非农业建设。严格限制宅基地流转主体会导致很多问题。首先，宅基地使用权流转范围小，流转效率低，流转的经济价值有限。第二，村落的发展是碎片化的，难以大规模发展。再次，受“宅基地一体化”制约，限制宅基地流转主体，客观上剥夺了房屋所有权人的处分权，房屋使用权的价值无法彰显，影响农民融资，不利于城乡一体化进程。目前，湖南省浏阳市等一些试点已将宅基地使用权流转主体扩大到县市区范围内的村集体经济组织成员。这对于扩大宅基地权利的转让范围起到了积极的作用，但并没有从根本上突破宅基地权利转让主体的限制。2019年修订的《土地管理法》仅规定了盘活农村闲置宅基地、闲置农房等原则性问题，未明确宅基地使用权转让的主要范围。2019年，中央农村工作领导小组办公室、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确限制宅基地流转的主体范围，禁止城镇居民购买农村宅基地。但宅基地信托转让模式引入后，由于宅基地信托制度强调独立信托财产上存在两种所有权权利，因此在信托财产转让过程中只完成了形式上的宅基地“所有权”的转让，而实质上的宅基地“所有权”仍归委托人(即农民)所有，这并不冲击宅基地集体所有制的社会主义公有制，还使宅基地转让突破了转让主体的限制，向农村集体经济组织以外的主体转让，扩大了宅基地转让的范围。宅基地流转范围的扩大，将增加农村对外部资本的吸引力，激发宅基地市场活力，为宅基地集约利用和农业农村现代化提供坚实基础。

4.促进宅基地开发和融资需求。

信托模式主要表现为三个特点:一是开发替代，解决了土地所有者有土地开发的积极性却没有能力的现象；二是收益稳定性，即土地所有者将土地委托给受托人，在信托期间可以获得相对稳定的信托收益；三是多元高效，使土地的管理和处置多元化，使土地得到高效配置和利用。以日本的土地信托为例，日本的农地信托主要包括以下两种模式:农地出售信托模式和农地租赁信托模式。日本的农地买卖信托制度与韩国接近，农民可以通过签订信托合同获得土地评估价值70%的融资，原则上是5年内。信托土地的评估价值是指相邻土地的交易价值。我国的宅基地信托必须涉及宅基地上的农房，不动产一体化原则下的农房信托可以参考日本的农地买卖信托模式，最大限度地满足农民的融资需求。信托通过设立信托来促进当地宅基地的流转，受托人的信用往往会增加该地区宅基地的流转频率。受益者再次从土地流转中受益，受让人可以及时调整土地利用效率，降低交易风险。日本的农地租赁信托强调农地所有权转移给受托人，农地所有权的转移体现了信托财产的独立性。毕竟农地租赁信托需要出租人配合租赁登记，而承租人没有请求登记的权利，受托人管理土地。受益者只是获得收入，并不参与农田的管理。日本的农地租赁信托模式可以作为宅基地集中收回利用的参考样本。信托平台应当履行诚信管理义务，对信托财产(土地)进行审查，并与委托人签订信托合同。信托管理扣除相应费用(税费、交易管理费等。)，其他利益直接归受益人所有。参考日本的农地信托制度，我国的宅基地信托可以由农民自由信托，也可以由第三方信托结构(国家严格审查第三方信托结构的资质)分批受理。目前，我国农村宅基地发展的主要障碍有两个。一方面，碎片化的宅基地资源对外部资本的吸引力较弱，宅基地发展动力不足。从土地承包经营权信托的经验来看，引入信托模式后，第三方商事信托公司介入，整合分散土地资源，统一规划，有利于吸引外部资本。类似于宅基地信托模式，分散农户也将自己的宅基地委托给信托公司，再由信托公司将其宅基地提供给相关企业或社会资本开发，发展乡村休闲旅游、民宿、农家乐等。此外，在宅基地信托模式下，外部资本无需与分散的农户谈判，大大降低了交易成本，提高了农村宅基地资源对外部资本的吸引力。另一方面，宅基地大规模开发需要大量资金，导致各类宅基地开发主体融资需求旺盛。从中国的实际情况来看，他们主要是从商业银行贷款。在土地承包经营权信托模式下，商事信托公司将土地经营权做成产权委托的信托产品，再凭借信托产品向银行等金融机构或社会投资者募集资金，从而打通了农业生产经营主体向银行等金融机构贷款的“融资通道”。在宅基地信托模式下，信托公司还可以将宅基地使用权做成信托产品，帮助各类宅基地开发商融资。综上所述，宅基地信托模式可以扫清宅基地资源开发的主要障碍，吸引相关资金和技术建设社会主义新农村，促进农村宅基地的集约化生产和经营。

第三，宅基地信托模式的构建

目前，宅基地信托的流转在我国实务界还是空白条。具体如何设计相应的框架和制度，可以参考土地承包经营权信托的经验，进行适当调整。在宅基地信托过程中，宅基地的所有权不发生转移，而是以登记的形式发生。信托机构形式上取得了宅基地“所有权”的表象，但作为信托财产，其所有权仍属于农村集体经济组织，宅基地使用权也属于农民，不会造成集体土地的流失和农民宅基地使用权的丧失。构建我国的宅基地信托制度，必须坚持我国土地的实际情况，坚持宅基地的所有权属于公有制，建立具有中国特色的宅基地信托制度。

(1)宅基地信托财产中的物权变动:形式转移而非实质转移。

勒内·达维德认为股权是信托财产的起源，这为信托制度的产生奠定了基础。信托起源于衡平法院，以纠正个案的不公正。信托的本质是信托财产所有权的转移，我国对信托的定义是“委托+赠与”。我国的土地属于公有制，土地的所有权是不能转让的，因此否认信托的流转显然是不可取的。信托转让的信托财产是宅基地使用权，宅基地使用权的持有人自取得该宅基地起，即享有占有和使用该宅基地的权利。宅基地使用权的所有人只要不违反相关法律的强制性规定，其对宅基地的占有和使用就是排他性的。通常信托要求信托财产的所有权发生转移，但我国的土地所有权决定了信托财产的转移只能是形式上的，而不能是实质上的。作为委托人，农民无论从情感上还是从转让意愿上，都很难接受失去自己的财产“所有权”。而且宅基地的“三权分置”要求保留农民的“资格权”，宅基地成员的权利与所有权紧密相连。如果宅基地使用权实质性转让，必然与我国关于宅基地所有权的法律规定相冲突。因此，宅基地权利信托中的宅基地使用权应接近集体“所有权”，可视为“阶级所有权”。宅基地所有者对宅基地使用权的享有和行使，本身就是集体所有制的主要实现方式，在一定程度上可以视为“阶级所有制”。“阶级所有制”的一个很重要的特点是，这种权利具有长期性。宅基地使用权的福利特征之一是宅基地使用权的永久性和不确定性。我国一系列政策文件都提出要保留农民的资格权。可见，宅基地使用权的资格权是非常稳定的，不应该被任意剥夺。由于宅基地使用权具有“类所有权”的特征，将宅基地使用权信托委托给受托人，可以视为将其“所有权”委托给受托人。宅基地信托的受托人应当是专业信托公司，为农民利益对宅基地进行统一经营管理。宅基地信托流转模式与其他信托流转模式的根本区别在于宅基地信托流转模式的土地制度。因此，强调宅基地信托财产“所有权”的转移，可以使受托人在形式上取得宅基地使用权，但实质上宅基地使用权仍属于农民。宅基地的转让是形式上的转让，而不是实质上的转让。下一个信托财产允许有两个“所有权”。名义上的“所有权”由受托人享有，实质上的“所有权”由委托人享有。这一设计既保持了信托财产的独立性，又巩固了社会主义公有制。在不转让宅基地使用权的基础上，完成从委托人到受托人的财产交付，实现宅基地信托的有序运行。

(二)宅基地信托转让主体的界定

我国信托法中的委托人是信托财产转移给受托人之前的所有权人。宅基地信托的受托人必须符合以下条件:一是成为完全民事行为能力人，这是宅基地信托的主要资格条件；其次，在宅基地使用权转移给受托人之前，应该是财产所有人。目前我国土地承包经营权的信托实践往往是两级委托，即农民将土地承包经营权委托给政府和农民合作社，然后政府等主体作为受托人与受托人签订信托合同。从实践角度看，信托机构显然不可能与每个农户签订信托合同，但政府等行政组织能否作为土地承包经营权的受托人，仍有待商榷。从信托委托人的委托人资格来看，政府既不是集体土地的所有者，也不享有土地的承包经营权，政府成为委托人是违法的。作为宅基地使用权的权利主体，农民作为委托人设立信托是合法的、有根据的。但由于宅基地使用权是按“户”分配的，“户”显然难以成为信托主体。既然“户”很难成为土地信托的受托人，政府也没有办法成为受托人，那么宅基地信托的受托人如何界定？从土地承包经营权信托的实践来看，很多试点地区的村委会作为信托流转的主体运作。具体模式如下:一是村委会作为第一轮土地承包经营权流转的受托人，将土地承包经营权集中在农民手中。其次，村委会作为委托人，将土地承包经营权转让给信托公司。村民委员会作为自治组织，虽然不是行政单位，但始终是行使公权力的方式。这样的设置会导致公权力与私权利的冲突，从而导致腐败，损害农民利益。因此，本文支持农村集体经济组织作为宅基地使用权的主体行使委托权。对于集体闲置的宅基地和部分经营性宅基地，农村集体经济组织完全可以作为委托人进行信托。农民作为宅基地的权利人，显然可以成为宅基地信托的主体，应当是信托法律关系的重点对象。

(3)宅基地信托受益人应坚持“自利”

我国土地承包经营权信托的信托受益人往往是委托人本人，安徽宿州土地信托项目的受益人是安徽宿州市埇桥区政府。埇桥区政府分配完收益后，农民可以按照与区政府约定的分配比例对收益进行再分配。委托人是政府在法律上是没有资格的，而受益人是政府，这完全违背了农地信托设立的初衷。我国农地信托的目的是促进农村经济发展，增加农民财产性收入。坚持农民是信托的唯一受益人，是“三权分立”的根本要求。政府作为委托人，虽然在取得土地承包经营权时承担了支付土地转让对价的义务，但不能享有利益分配请求权。将农地信托引入政府本身就容易导致公权力的滥用，因此制度设计难以体现市场公平原则。

土地承包经营权信托将农民、信托公司、政府列为受益人，按比例分配利益。诚然，在信托过程中，由于农户与信托公司的谈判能力差距较大，难以实行平等协商，需要政府部门的适当介入，作为监督者和服务者提供法律和服务平台。但是，政府和信托公司都不应该成为宅基地信托的受益者，因为土地流转收益首先应该向弱势农民倾斜，这也是我国宅基地“三权分置”和土地承包经营权“三权分置”制度设计的初衷和目的。结合日本信托模式，日本在20世纪五六十年代开始进行农村土地投资权资本化实验。经过几十年的不断发展和完善，已经形成了销售型和租赁型两种相对成熟的信托业务运作模式。无论是出售信托还是租赁信托，日本农地信托都坚持农民“自利”原则。坚持农民信托的“自利”原则有利于保护农民的合法权益，而农地信托的目的是改进农业方法，合理利用农地资源。宅基地信托秉承“自利”原则，可以优化资源配置，实现共同富裕。