党的最高纲领是什么(党的历史上第一次将党的支部规定)

作者:范德智

机关党的建设是党的建设新的伟大工程的重要组成部分。它具有独特的政治优势和特殊的重要功能，对其他基层党组织具有引领作用。在建党一百周年前夕，全面回顾机关党的建设发展历程，对于我们深入贯彻落实习近平总书记关于做好“三个模范”、“两个维护”、建设“模范机关”的指示，推动机关党的建设高质量发展，具有重要的理论和实践意义。

新民主主义革命时期:随着中共中央工作部的建立，国家机关党的建设开始起步。

1922年，中国共产党第二次全国代表大会通过的党章规定:“每一个乡村、每一个工厂、每一条铁路、每一个矿山、每一个兵营、每一所学校和其他机关及其附近，凡有党员三至五人的地方，必须组成一个小组。”1925年1月，中共四大在党的历史上第一次将党支部确定为党的基本单位，并一直沿用至今。1927年通过的《中国共产党章程第三次修正案决议》规定:“在一个机关内或附近，凡党员超过三人的，必须设立支部。”第一次在党章中明确规定党的基层组织设立在机关。

土地革命时期，随着党的发展和中央苏区根据地的建设，政府机关中的党组织逐步建立起来。1928年中共六大后，随着中央各部门的建立和完善，中央直属机关(简称“知止”，代称“知止”)在白色恐怖下的上海成立。邓成为中央直属支部第一书记，这是我党最早的党组织。1928年11月，毛泽东在给中央委员会的报告中，用了很大的篇幅论述县、区、乡各级人民政权和党的各级领导机关的党的建设问题。1931年1月，苏区中央局在宁都成立。1931年11月，中华苏维埃共和国临时中央政府在瑞金成立。同月，苏维埃中央局和临时中央政府联合党支部(统称中央政府党支部)成立，钱希均任书记。1932年6月，苏区中央局党总支成立，苏区中央局秘书长邓兼任书记。1933年初，临时中央政府迁至中央苏区瑞金。党中央和临时政府设立了比较健全的工作部门，一般在党政机关设立党支部。1934年2月，第二次全国苏维埃代表大会后，中央政府党总支成立，中央政府秘书长谢觉哉兼任党总支书记。1933年8月，中央组织部向苏区党的各部门发出《关于改善地方党支部生活的问题》的指示函后，中央党的机关工作组织体系逐步完善，形成了党中央——中央支部——支部——党小组的组织领导体系。

抗日战争时期，随着抗日根据地政权的建立和发展，各机关都建立了政府机关党组织。1941年4月，邓小平在《党和抗日民主政权》一文中，对党的利用和机关支部的工作作了详细论述，提出“支部直属党委制定的部门管理”，“支部有权向党提出建议，党也有权向支部提出建议”。

1945年6月，中共七大全面总结了新民主主义革命时期党的组织建设的经验，对政府机关的基层组织作出了规定:在每一个工厂、矿山、农村、企业、街道、公司、机关、学校等。，凡有党员三人以上的，就建立党支部组织；党员和候补党员超过100人的，可以设立党的总支部；党员和候补党员超过五百人的，经省委或边区党委许可，选举产生党的委员会。这是党的历史上第一次明确规定各级党政机关必须设立党的基层组织。党的七大关于修改党章的报告对非党组织中的党团和政府机关基层组织的关系作了界定:“各级政府机关和其他机关中的党的支部，应当受同级党的委员会的直接领导。这种党支部不应该代替党组的工作…当党组需要实现自己的任务时，它必须指导本机关中的党支部，并动员本机关中的全体党员协助它工作。”这就避免了非党组织中同时存在两个党组织，造成关系不顺畅、职责任务交叉等问题。，使它们形成一个有机的整体，和谐地工作。关于党的机关基层组织的职责和任务，从七大党章和党章修改报告的有关内容分析，虽然没有明确规定党的机关基层组织不领导本单位的业务工作，但已经包含了这一思想。同时，根据七大党章的规定，解放区党政机关普遍建立了政府机关的基层党组织。

二、社会主义革命和建设时期:党和国家机关全面建立，机关党建发挥着越来越重要的作用。

1949年10月，中华人民共和国成立，标志着我们党成为全国执政党，党的地位和政治任务发生了根本变化。党的各级领导机关和国家机关也相继建立，党的基层组织建设进入了一个新的历史时期。1949年11月，中央发布《关于组建中国共产党中央人民政府党的委员会的决定》，这是新中国成立后中共中央发布的第一个关于政府机关党的建设的文件。规定中央人民政府设立党的委员会，各院、委、部、社、部、厅、局、处设立党的总支部和支部。凡参加中央人民政府工作的党员，除中央委员会允许的以外，都必须参加支部组织，领导党的组织生活。中央委员会还作出了关于在中央人民政府设立中国共产党党组的决定，并规定重大行政问题应通过党组制度向中央委员会报告。各级党政机关的建立和完善，促进了政府机关党的建设的发展。1950年，仅地方分支机构就占12.4%。1950年初，中央决定成立新的中共中央直属机关委员会(以下简称中共中央)和中共中央人民政府直属机关委员会(以下简称政府党委)，分别负责直接领导直属机关、中共中央和中央国家机关各部委党组织的工作。1950年1月，中央人民政府直属机关委员会成立，梁华任书记。1951年5月，中共中央直属机关召开第一次党代表会议，杨当选为中央书记处书记。1953年11月，中共中央(直属机关)第三次党代会通过了《中共中央直属机关党支部工作大纲(修订草案)》。1955年4月，政府党委更名为“中共中央国家机关委员会(以下简称中央国家机关党委)”。这一时期，根据党章规定，中央、省、市、地、县各级党政机关普遍建立了政府机关基层组织。

1956年9月，中国共产党第八次全国代表大会召开。毛泽东、刘少奇和邓小平都提出了加强执政党建设的问题。如何在国家生活的各个方面充分发挥执政党的领导和核心作用，是中共八大认真探索的一个崭新而复杂的课题。为了保证国家机关、司法机关和各种经济文化组织能够有效地行使职权，并与机关中的党外人士合作，我们必须建立党的科学的领导制度和组织制度，包括对机关基层组织的责任和任务的新认识。八大通过的党章规定，党在机关中的基层组织，由于其工作的特殊条件，不能领导和监督机关的工作。这一规定适应了执政党党政机关工作的特殊性，避免了党的工作与国家机关行政工作的混淆，有利于机关行政领导有效行使职权和开展工作，也有利于机关党组织集中精力进行自身建设。如何加强执政党的建设，克服主观主义、官僚主义、宗派主义、脱离实际、脱离群众、骄傲自满等错误倾向，加强对党员干部的约束和监督，防止以权谋私和各种腐败变质现象，是八大面临的又一新课题。党章第八条规定，党在机关中的基层组织“应当经常注意机关工作的改进，加强工作纪律，反对官僚主义，并及时向机关行政首长通报，向上级党组织报告机关工作中的缺点”。同时进一步规定，政府机关基层党组织“要对政府机关每个党员(包括行政领导)的思想政治情况进行监督”。赋予机关党组织对机关党员的监督责任，是我们党加强自身建设的一项极其重要的创新。这是党的八大高瞻远瞩的决策，对机关党的建设具有深远的意义。

3.改革开放时期，政府机关党的建设在探索中创新，在创新中发展，制度化、规范化水平不断提高，推动政府机关各项工作“先行先试”。

(1)党的十一届三中全会后，我们党加强和改进党政机关工作，洪都网信办党建在调整和探索中创新发展。1978年召开的中共十一届三中全会，是我们党历史上具有深远意义的伟大转折。由此，政府机关党的建设进入了一个新时期。1979年，中央办公厅下发《关于中央直属机关领导体制的通知》，明确规定不再设立部党委，在部内设立机关党委，由部领导班子分管业务工作，机关党委主要管理本机关基层党组织和党员。1980年4月，党中央决定恢复中央直属机关党委，以冯文彬为书记。同年5月，批准成立中央国家机关临时党委，后改为中央国家机关党委，宋一平任书记。1982年，中国共产党第十二次全国代表大会通过的党章进一步明确了政府机关基层组织的职责和任务。政府机关的基层组织不领导本单位的业务工作，而是监督包括行政领导人在内的每个党员，并协助行政领导人改进工作。这是党章第一次明确规定了政府机关基层组织的协助职能，以后的党代会通过的党章都有所继承。党的十三大后，为适应改革开放的新形势，中央专门研究了加强和改进中央党政机关党的工作问题。1988年2月，中央批准了中组部、中央直属机关党委和中央国家机关党委关于加强和改进中央党政机关党的工作的意见，将中央直属机关党委和中央国家机关党委分别改为直属机关工委和中央国家机关工委。 作为党中央的派出机构，分别领导中央直属机关和中央国家机关党的工作，对党的组织的主要任务、机构设置和干部配备提出明确意见。 同时，中央决定和陈分别担任中央直属机关工委书记和中央国家机关工委书记。

(2)党的十三届四中全会以后，全党集中力量抓党的建设，机关党的建设制度化、规范化水平大大提高。随着改革开放的深入，政府机关基层组织建设出现了许多新问题，需要理论联系实际加以解决。1989年8月，江泽民主持召开中央政治局会议，讨论通过了《关于加强党的建设的通知》，要求集中精力抓好党的建设，提出“党政机关要为政府机关党组织的工作创造必要的条件，切实改变政府机关党的工作薄弱的局面”。1992年9月，中央直属机关工委发布了《关于加强和改进中央机关党的基层组织的若干意见》和《关于中央直属机关支部工作的若干规定(试行)》，对各级党组织的主要任务和党支部的自身建设提出了规范要求。同期，中央组织部召开了全国机关党建工作座谈会，这是新中国成立后第一次专门讨论机关党建工作的全国工作会议。会议明确了新形势下机关党的建设的指导思想和重点任务。同时，也讨论了直属机关、省辖市党委能否改为工委的问题。认为“各地可从实际出发，根据工作需要，由当地党委作出决定，报上级党委批准”。但考虑到“各级机关工作委员会是地方各级党委的派出机构，应向同级党委负责，不宜建立垂直领导和指导关系”。

党的十四大后，党中央出台了一系列重要指导性文件，不断对加强和改进基层党组织建设提出新的要求。1994年6月，中组部转发了《中央国家机关工委关于中央国家机关领导机关党委工作的意见》，规定了中央国家机关领导机关党委工作的主要任务和方法，以及加强中央国家机关工委与各部门党组的联系和协调。1997年4月，中组部召开国家机关党的建设座谈会。胡锦涛发表重要讲话，提出“党和国家机关党的建设是新时期党的建设新的伟大工程的重要组成部分”，“党的基层组织建设必须走在前列”，“领导机关领导干部要做讲学习、讲政治、讲廉洁的表率”。1998年3月，中央颁布了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，明确规定了政府机关党组织的协助监督职能和体制机制。政府机关中的党组织受同级政府机关工作委员会的领导，同时接受本部门党组(党委)的指导。这是我们党历史上第一部关于国家机关基层组织工作的系统性、规范性的党内法规。

(3)党的十六大进一步提出了“全面做好机关党建工作”的要求，机关党建发挥了“先行先试、率先垂范”的重要作用。为加强全国机关党建研究，2002年，全国党建研究会党建专业委员会成立。2009年5月，中共中央召开了第一次全国机关党建工作会议。习近平发表重要讲话，明确提出“要坚持党要管党，围绕中心、服务大局，改革创新、开拓进取，不断提高机关党的建设水平。引导广大机关党员干部做高举旗帜、坚定理想信念、服务大局、推动科学发展的表率，做转变作风、服务基层的表率，做改革创新、保持先进性的表率。”2009年9月，党的十七届四中全会对机关党建的功能定位、目标任务作出了明确规定。“服务中心和建设队要贯穿于机关党组织的活动之中，充分发挥党组织在完成本部门各项任务中的协助和监督作用”。2010年6月，根据新形势新任务，中共中央修订了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，提出了机关党建的科学目标，明确把服务中心和建设队伍作为机关党建的核心任务，标志着机关党建制度化迈上新台阶。

进入新时代，以习近平同志为核心的党中央以坚强决心和空努力推动全面从严治党向基层延伸，开创了机关党的建设新局面。

党的十八大提出，加强基层服务型党组织建设，强化基层党组织包括政府党组织的整体功能。2013年6月，习近平总书记在全国组织工作会议上强调，各级领导机关和干部特别是中央机关、中央国家机关和高级领导干部，任何时候都要强化带头意识、从严要求、以身作则。2016年1月，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，权力越大，越有可能出现“灯下黑”。加强党内监督，首先要管好中央和国家机关。

2017年，党的十九大对党章进行了新的修改，将机关基层组织的职责由协助监督充实完善为协助教育、管理监督，同时赋予党组“领导机关和直属单位党组织工作”的职责。这是加强政府机关党的建设的重大举措。2018年3月，中共中央决定将中央直属机关工委、中央国家机关工委整合为中央和国家机关工委，将红豆博客作为中共中央的派出机构，统一领导中央和国家机关各部门党的工作(包括党的纪检监察工作)。同年7月，习近平总书记就推进中央和国家机关党的政治建设作出重要指示，进一步明确“中央和国家机关首先是政治机关”，要求“带头维护党中央权威和集中统一领导，做深入学习贯彻新时代中国特色社会主义的表率 在与党中央保持高度一致方面作出表率，在坚决贯彻落实党中央各项决策部署方面作出表率”，“建设让党中央放心、让人民满意的模范机关”。 同时强调，“中央和国家机关工委要强化统一领导中央和国家机关党的工作的政治责任，指导督促各部委党组(党委)切实履行机关党建主体责任”，“开创中央和国家机关党的建设和各项事业新局面”。2018年10月，中共中央印发《中国共产党(中国共产党)支部工作条例(试行)》，明确要求“各级党和国家机关党支部要“围绕服务中心、建设队伍开展工作，充分发挥对党员的教育、管理和监督作用，协助本部门行政首长完成任务、改进工作”。2019年2月，中共中央印发《关于加强和改进中央和国家机关党的建设的意见》。以党中央名义制定和发布关于加强中央和国家机关党的建设的指导性文件，在党的历史上还是第一次。《意见》明确提出了加强和改进中央和国家机关党的建设的总体要求、主要原则、任务措施、组织保障。特别是提出要坚持围绕中心、建设队伍、服务群众，为做好新时期机关党建工作提供了详细的“路线图”。

2019年7月，中共中央召开中央和国家机关党的建设会议。习近平总书记出席大会并发表重要讲话，这在党的历史上是第一次，具有重要的里程碑意义。习近平总书记的重要讲话精辟阐述了加强和改进中央和国家机关党的建设的重大意义，深刻阐述了新形势下中央和国家机关党的建设的使命任务、重点任务和关键举措，对推动中央和国家机关党的建设高质量发展作出了总体部署，对在新的历史起点上加强中央和国家机关乃至各级机关党的建设具有重大而深远的意义。2019年11月，中共中央修订了《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》。条例充分吸收了近年来政府机关党的工作理论、实践和制度创新成果，全面规范了党和国家机关基层党组织工作，强调要围绕中心、建设队伍、服务群众。在各级党委的领导下，机关党建工作要在同级党工委的统一领导下，实行单位党组(党委)负责制。这是我们党加强机关党的建设的一项重要制度安排。为维护党中央集中统一领导、全面加强新时期政府机关党的建设提供了制度保障，具有重大的现实意义和深远的历史意义。这些重大部署措施从组织层面、政治层面、实践层面、理论层面进行系统谋划，构建了机关党建工作新格局，为机关党建高质量发展指明了方向。

(作者:范德志，中央党史文献研究所党委常务副书记、全国党建研究会特邀研究员)

资料来源:事业单位党建研究